[박소장의 똑똑똑!] 학술기고, 미래대응 인구정책을 위한 제언(3): 선진 인구정책 외국사례 및 정책동향을 중심으로

미래 인구관련 통계치 및 각종 매스컴을 통해 인구에 대한 우려와 불안의 목소리가 점차 커지고 있다. 일선 지역 인구정책을 담당하고 있는 공무원 역시 걱정이 클 것으로 예상된다. 정부의 인구정책 수행과 함께 지역의 차별화된 인구정책을 수행하는데 있어 조금이나마 보탬이 되고자 졸고(拙稿)를 정리하여 인구정책에 대한 이해와 현황, 사례 및 활용방안 등을 공유하고자 한다.

6. 국외 유형별 인구정책 현황 및 사례(2-1)

가. 저출산 및 고령사회 정책
유럽 국가 사이에 저출산 및 고령화에 대응하기 위한 접근방법과 성과는 서로 다르게 나타난다. 프랑스ㆍ벨기에 등 불어권(佛語圈) 국가들은 막대한 재정투입을 통한 적극적인 출산장려 정책을 추진했다.

스웨덴을 포함한 북구(北歐) 국가들은 여성들을 노동시장에 적극적으로 유인함으로써 저출산ㆍ고령화 문제를 해결하고자 했다. 독일어권 국가나 남유럽 국가들의 경우에는 출산장려 정책에 소극적이며, 일부는 이민정책을 통해 저출산ㆍ고령화 문제를 해결하고자 했다.

1) 프랑스
출산율 회복에 성공한 대표적인 국가로서 프랑스 사례를 심층적으로 살펴볼 필요가 있다. 프랑스의 출산장려 정책이 성공을 거두게 된 요인은 다음과 같다.

첫째, 국가 차원에서 자녀양육 비용을 적극 지원하고 있다. 프랑스 정부는 자녀를 둔 가정에 가족수당, 가족보족(補足)수당, 가족지원수당, 한부모수당 등 일반수당을 지원해 주고 있다. 가족수당은 2자녀 이상을 둔 가족에 한정하는데, 2자녀 가정의 경우 매월 119.13유로(1유로는 약 1560원), 3자녀인 경우 271.75유로, 이후 추가 자녀 1인당 152.63유로를 지급하고 있다. 11세 이상 아동에게는 33.51유로, 16세 이상 청소년에게는 59.57유로를 가산하여 지급하고 있다. 가족보족수당은 3자녀 이상을 둔 저소득가구에, 가족지원수당은 한 부모 혹은 양 부모를 잃은 경우에, 그리고 한부모수당은 모ㆍ부자(母父子)가정에 소득기준에 근거하여 지급하고 있다.

둘째, 프랑스의 저출산정책은 본래 출산율 제고를 목적으로 남성 중심의 노동관을 중시하는 전통적 가족을 대상으로 하는 경제적 지원책의 성격이 강했다. 그러나 개별 기업에서 시작된 지원이 가족 지원에 대한 사회적 합의 형성을 유도함으로서 가족정책의 공적(公的) 제도화에 크게 기여했다. 이후 노동 양식이나 가족 형태가 변화하면서 국가 정책도 시민 생활에 대한 개인의 ‘자유선택’을 지원하는 방향으로 전환하게 되었다. 프랑스 정부는 여성의 경제활동 참가율과 출산율을 동시에 제고할 수 있도록 공공보육 지원, 육아휴직수당 제공, 탄력적 근무제 등 포괄적인 가족정책을 강력히 실시하여 왔다.

셋째, 성(性)평등 사회문화가 정착되어 있다는 점도 출산율 제고에 중요한 역할을 하고 있다. 장기간 성평등 문화의 지속으로 인하여 남성(아버지)의 가사·육아 참여가 생활화되어 있으며, 그 결과 여성은 과중한 육아부담에서 해방될 수 있다. 이는 비단 가정생활에 국한되지 않는다. 사회생활 전반, 특히 기업에서의 성평등이 보편화되어 출산ㆍ가족 친화적 사회문화 기반이 형성되어 있다.

넷째, 프랑스에서 미혼모(未婚母), 동거(同居) 등의 다양한 가족이 증가하고 있다. 프랑스에서 동거현상이 나타나기 시작한 것은 1970년대부터였다. 당시만 해도 일시 동거하다가 결혼으로 이어지는 경우가 많았지만, 1980년대 이후에는 결혼으로 이어지지 않은 채 동거하는 부부가 늘어났다. 이에 프랑스 정부는 동거부부, 미혼모 등 다양한 형태의 가족에 대한 각종 지원을 확대했다. 그 결과 가족 형성시기가 앞당겨지고 임신소모(인공유산)가 최소화되는 효과가 나타났다.

끝으로, 이민자의 고(高)출산율도 전체 출산수준을 높이는 데 기여했다. 1995년 이래 이민자의 출생아 수가 전체 출생아 수 중 차지하는 비율은 8~15% 수준에 이르고 있다.

프랑스에서 출산율 상승은 고령화(高齡化) 속도를 완화하는 작용도 했다. 65세 이상 노인인구 비율이 고령사회 진입 이전 15년간 2.4%포인트 증가한 데 비해 ,이후 25년간 2.3%포인트 증가하는 데 그쳤다.

유럽 대부분의 국가에서 인구가 2010년부터 감소하기 시작할 것으로 전망되고 있다. 때문에 출산율이 상대적으로 높은 프랑스는 유럽의 사회·경제 및 정치에 중요한 영향을 미칠 것으로 예상되고 있다.   2) 스웨덴    스웨덴은 1960년대 중반 이후 출산율이 급격히 하락함에 따라 1970년대부터 휴직제도, 부모보험제도, 아동수당, 보편적 공보육(公保育) 등 각종 가족정책을 도입했다.

스웨덴은 특히 여성의 적극적인 노동시장 참여 및 양성평등 증진을 목적으로 하는 개인 단위의 가족정책을 통해 출산율을 비교적 높은 수준으로 유지하고 있다. 스웨덴의 출산율이 최근 1.9명까지 상승한 주된 요인들을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 스웨덴에서는 양성평등의 생활화와 보편적 복지제도를 완비하여 일과 가정의 양립을 제도적으로 지원하고 있다. 육아휴직제를 활성화했으며, 특히 남성의 육아휴직을 강화하여 아버지의 가사 및 육아 참여를 촉진해 왔다. 스웨덴 등 북유럽국가 남성들의 가사분담 비율은 OECD 국가 중에서 가장 높은 편이다.

둘째, 스웨덴 정부는 미혼모, 동거부부 등 다양한 가족형태를 제도적으로 수용하고 있다. 스웨덴의 복지제도는 부모의 결혼 여부에 관계없이 아동의 복지를 사회가 책임지는 형태를 갖추고 있다. 높은 조세부담과 공동체 의식을 기반으로 부모의 결혼 여부나 재산 유무에 관계없이 출생아의 양육에 필요한 복지를 사회가 제공하고 있는 것이다.

셋째, 넉넉한 육아휴가, 잘 정비된 공보육제도, 자녀양육 부담 경감 등을 통해 육아를 사회화하여 여성의 직장 참여를 적극적으로 지원하고 있다. 여러 OECD 국가가 3세 이상 아동을 위한 보육시설 확충에 치중한 것과 달리, 스웨덴에서는 출산모 대부분이 취업하고 있는 현실을 감안하여 3세 미만 아동을 위한 보육시설까지 확충하는 등 공적 보육서비스의 정비에 많은 비용을 지출해 왔다.

또 고용의 질이 담보되는 공공분야(교육, 의료, 사회서비스)의 직장을 제공하여 고용 안정성을 보장하는 등 가족친화적 제도 창출에 최우선 순위를 부여했다. 육아휴직 중인 여성에게는 휴직 전 급여의 80%가 지급된다.

출산간격을 줄이기 위해 스피드 프리미엄 정책(육아휴가 기간 중 다시 아이를 갖게 된 여성에게 계속해서 휴직과 휴직 전 급여의 80%를 보장하는 제도)을 추진하기도 했다. 일ㆍ가정 양립을 통해 여성의 높은 경제활동 참가율과 출산율의 양립을 실현하고 있는 것이다.1)

나. 일자리 정책
일본 지역발전정책은 인구감소에 따른 국가적 위기의식과 지역별 인구변화가 서로 다른 양상으로 나타난다는 인식을 기본으로 한다. 또한 인구감소는 특정 지역의 문제가 아니라 국가 전체의 존립에 관계되는 것임을 명확히 밝히고 있다. 이전의 ‘성장사회’와 구분하여 현재를 ‘성숙사회’ 규정하고 종전과는 차별화된 새로운 지역발전 패러다임을 만들어가고 있다고 할 수 있다.

성장사회 지역발전이 경제적 측면, 단기적 성과, 하드웨어 정비, 양적 성장 등을 중요하게 생각하였다면, 성숙사회에는 주민생활, 장기적 안정, 소프트웨어 정비, 질적 성숙 등의 가치를 강조한다. 인구감소 극복을 위하여 종전에는 대도시권 인구집중 억제나 출산 지원에 초점을 맞추었다면, 이제는 지방과 대도시권 각각의 문제해결과 발전을 위하여 반드시 해결하여야 할 과제로서 인구문제를 인식하며, 지역정책의 결과로서 출산율이 높아지기를 기대하고 있다.

장기적 시점에서 지역발전정책을 구상하고 있는 것도 중요한 부분이다. 충분한 분석을 통하여 세밀하게 장래인구를 예측하고 있으며, 그것이 반영된 단기적 시책부터 중장기적 전략까지가 서로 엮어져 하나의 체계를 구성하고 있다. 단기적 시책의 성과에 대한 모니터링과 피드백의 과정도 정교하게 이루어지고 있다.

이러한 상위의 정책은 중앙정부의 의지와 지속적 추진에 의해서 성립되는 것이 가능하다. 주로 총무성이 중심이 되어 여러 부처의 임무를 포괄하는 총괄적인 장기적 방향성을 제시하고, 부처별로 추진되는 지역사업은 하나하나가 수단으로서 계획되고 추진되고 있다.2)

일본에서도 청년층 취업난은 비교적 최근까지 가장 심각한 고용문제 중의 하나였으나, 지난 5년 동안 청년고용문제는 적어도 양적으로는 크게 개선됐다. 일본 총무성(総務省) 통계국이 최근 발표한 『労働力調査(노동력조사)』에 따르면 2003년에 10.2%와 7.0%에 이르렀던 일본의 15~24세와 15~29세의 실업률은 2018년에는 완전고용수준에 가까운 3.6%와 3.8%로 감소했다.

일본에서 2014년부터 시작된 경기 호전기에 청년 고용이 빠르게 회복될 수 있었던 것은 우리나라와는 달리 중소기업에 대한 청년층의 취업 기피가 거의 없다는 것을 지적할 수 있다. 일본은 우리나라에 비해 기업 규모 간 임금 격차가 작아 고학력 청년층의 중소기업 취업 기피 경향이 크지 않다.

일본 남성 청년의 첫 일자리 취업 연령인 20~24세의 소기업(100인 미만)과 중기업(100~999인)의 월평균 임금은 각각 20만 엔과 20만 7천 엔으로 대기업(1천 인 이상)의 21만 8천엔 대비 각각 91.6%와 94.6% 수준으로 기업 규모에 따른 청년 일자리 임금 차이가 크지 않다.

전체적으로 우리나라에 비해 기업 규모 간 임금 격차가 크지 않아 경기 회복기에는 대기업뿐만 아니라 중소기업에서도 신규일자리에 청년 구직자들이 신속하게 채용됐고, 이것이 청년 실업률 감소로 이어진 것이다.

최근 일본 정부의 청년고용 정책 중에서 가장 중점을 두는 것은 청년 일자리의 질을 개선하는 것이다. 즉, 경기 호전이 일자리 질의 전반적인 상승으로 이어지도록 하고 청년 구직자가 신속하게 양질의 일자리에 취업할 수 있도록 지원하는 것이 고용정책의 목표이다.3)

다. 교육정책

1) 핀란드
현재 우리나라는 다양한 인구정책을 펼치고 있으나, 교육 및 문화분야는 매우 미진한 편이다. 중장기적인 인구에 관련된 교육과 문화의 보급이 요구되기 때문에 선진 핀란드에서의 인구교육 분야를 살펴보도록 한다.

가) 협력과 평등의 교육
핀란드 교육은 협력과 평등의 교육이라는 점에서 세계적으로 그 우수성을 인정받았다. 이러한 성공 요인 중 사회문화적 요인을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 핀란드 교육은 지속적이고 안정적으로 이루어졌고, 형평성, 민주주의, 사회적 책임이라는 목표를 명확하고 일관성 있게 지켜왔다. 둘째, 교육제도와 실천방식에 대한 사회적인 지지를 이끌어낸다. 셋째, 신뢰의 문화에 바탕을 둔 유연한 책무성이다. 학교와 교사는 자율성에 근거한 책무성을 가지게 되었다. 넷째, 형평성을 중요 가치로 여기는 복지국가이다. 사회 전반적으로 인간다운 삶을 위한 복지제도가 잘 갖추어져 있고 학교라는 교육 기관을 통해 각종 교육 서비스를 제공한다.4)

나) 주제중심 범교과 형태의 인구교육
핀란드 국가 교육과정 안에 인구교육에 해당하는 별도 과목은 존재하지 않는다. 그렇지만 인구교육과 관련된 내용 요소들(저출산, 고령화, 양성평등, 다문화, 개인주의 극복, 공동체 의식, 지속가능한 발전 등)이 여러 교과들 내에 주제 형태로 편입되어 있다.

핀란드 교육은 단순히 학교에서 이루어지는 교육활동만을 가리키는 것이 아니라, 교육활동을 넘어선 복지와 통합된 하나의 체제라는 관점으로 발달되어 왔다.

복지는 사회적 소외 현상을 예방하는 것이다. 학생 복지를 통하여 배려, 관심, 긍정적 상호작용 등의 문화가 학교 사회에 확산되고 모든 사람에게 배움의 기회가 공평하게 보장될 수 있도록 하는 것이다.

다) 생물학적 성별 차이 감소를 통한 성평등 촉진
성 평등을 촉진하기 위해 정부는 교육 분야에서 제도적으로 노력하고 있다. 교육과정 개편, 교사 연수, 학교 교육 지원 등을 통해 성평등 요소를 적극적으로 끌어들이려고 한다. 생물학적 성별 차이에 의한 남녀의 관심사 및 능력 차이를 어릴 때부터 교육을 통해 줄여나가고자 한다.

즉, 여학생들이 수학과 자연 과학에 흥미를 가지도록 동기를 부여해주고 남학생들이 읽기 능력을 향상시키도록 하는 프로젝트에 재정 지원을 한다.

라) 무상 공교육
핀란드는 연령, 인종, 가정의 경제적 사정, 사용하는 언어 등에 상관없이 모든 국민들에게 평등한 교육 기회를 제공하기 위해 취학 전 교육부터 대학 과정까지 무상 공교육을 실시하고 있다.

이를 통해 기본 교육에서의 교육비 절감, 성인 교육에서의 재취업을 통한 가정의 경제적 부담 완화뿐 아니라, ‘평등’에 대한 가치관을 사회 공동체가 공유함에 따라 공동체의 지속가능한 발전이 가능해진다.

마) 가임 연령에 대한 인식 개선
2008년, 핀란드 대학생을 대상으로 자녀와 출산에 대한 인식을 조사한 결과, 대다수의 학생들이 자녀를 희망하는 것으로 나타났지만 가임 연령의 중요성에 대한 인식이 불충분한 상태이며, 이러한 문제는 남자들이 더 부족한 것으로 나타났다.

따라서 건강한 출산 문화를 확립하기 위해서 핀란드 학교 교육에서는 ‘가임연령’의 중요성에 대해 여성과 남성이 모두 잘 인식할 수 있도록 하는 교육을 실시하고 있다.5)

참고문헌
1) 월간조선 뉴스룸(2010. 04), [특집] 대재앙, 인구가 줄어들고 있다 – 외국의 저출산 및 인구감소 극복 사례, 04. 2010 MAGAZINE.
2) 이기배(2017), 일본의 인구감소 시대 지역발전정책의 체계 및 방향성에 관한 연구, 도시행정학보, 30(4): 81-104.
3) 김준영(2019), [외국정책사례] 개선되고 있는 일본의 청년 고용, 월간공공정책 161: 64-67.
4) 오근영(2012), OECD 학업성취도를 통한 핀란드 교육 성공 요인, 서울교육대학교 석사학위논문.
5) 차우규(2017), 핀란드ㆍ프랑스 사례를 통한 인구교육 방향 탐색, 제4회 인구교육포럼.